碳关税立法在欧洲议会“一读”通过

2022-07-06 10:00:00 编辑:网赌正规平台研究部 研究部发布

当地时间6月22日下午,欧洲议会全体表决通过了碳边境调节机制(CBAM)的“一读”文本,这是针对去年7月欧委会公布的“立法草案”的正式修正意见,是碳关税立法的重要进展。这次的投票基本上扫除了上次变故给CBAM立法进程蒙上的阴影。现在,参与立法的三方——欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会的方案都摆在了桌面上,进行“三方会谈”的条件已经具备。因为投票刚刚结束,所以现在还看不到整合的正式文本。现阶段只能先期根据欧洲议会的投票结果和投票前公布的修正意见,归纳一下欧洲议会的CBAM方案与欧委会方案的重要不同之处。等到整合的正式文本公布后,不排除有稍作调整的可能。

一、CBAM的历史与发展

欧盟自2005年开展碳排放交易后,就开始讨论针对“碳关税”立法。2019年,欧盟委员会主席冯·德莱恩上任伊始即推动将CBAM列入了欧盟绿色新政中;2020年,欧盟委员会提交了CBAM影响评估报告,并对其进行了公开征求意见;2021年,先是欧洲议会投票通过了设立CBAM的决议,随后,欧盟又将碳中和目标定为强制性法律约束。欧盟CBAM也由此获得了“合法”身份。2021年7月,欧盟委员会根据气候目标,提出了名为“Fit for 55”的一系列立法提案,涵盖了能源、工业、交通、建筑和碳排放交易体系等多个领域的政策修订,其中正式公布了CBAM提案细则。2022年3月,欧盟理事会通过了CBAM的“总体方针”,CBAM距离实施再进一步。在此背景下,欧盟在绿色新政中提出实施CBAM,作为其旗舰气候政策—欧盟碳排放权交易体系的关键补充政策措施之一,以避免碳泄漏、保护其相关产业的竞争力、推动其“2050气候中和”目标和《巴黎协定》目标的实现。

2021年7月14日,碳关税的“立法草案”最初由欧盟委员会提出,这是进入立法程序第一步。这个“立法草案”同时提交给欧洲议会和欧盟理事会进行审议。首先由欧洲议会进行一读,或全盘接受,或提出修正意见。今天通过的一读文本就是欧洲议会对欧委会草案的修正意见。接下来,将由欧盟理事会对欧洲议会的意见进行一读。如果理事会全盘接受欧洲议会意见,则法案即告通过。否则,理事会将形成自己的修正意见并反馈给欧洲议会。这就会引出“二读”甚至“三读”。在实践中,由于立法程序过于复杂和冗长,欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会往往采用非正式的“三方会谈”方式,以期达成共识,促成立法提案尽可能在一读或二读阶段通过。

此前,在今年3月15日,当欧洲议会尚未形成一读意见时,欧盟理事会就已经拿出了一个“总体路径”(General approach),欧盟理事会已经表明了它的基本态度,并传递给了欧洲议会。现在这三方都形成了各自的CBAM方案。欧盟理事会基本上接受了欧委会的方案,而欧洲议会则对欧委会的方案有较大修改。接下来要看他们能否通过三方会谈模式形成一个都能接受的方案。从现在到完成立法还有一段路要走。预计整个立法程序会在2022年底之前完成。

二、关于CBAM中碳足迹的相关要求

欧盟正在制定的碳关税措施是世界上第一个针对产品的碳含量而采取的十大正规网赌网址措施。从这个意义上讲,它理应被高度重视。但CBAM对不同行业的影响不可一概而论,并且它的具体方案还没有最终敲定。目前某些文章存在对CBAM的产品范围和排放范围不问究竟,对其影响过度渲染的问题。

而更令利益相关方不满的是,目前存在一种误导,说企业为了应对CBAM应当计算产品的全生命周期(“从摇篮到坟墓”)碳足迹。这是不对的,欧委会去年在产品环境足迹培训中明确表示,CBAM的碳含量计算并不采用全生命周期碳足迹的方法学。简而言之,欧盟要求的CBAM碳足迹没有那么复杂,如果单纯是为了应对CBAM而计算产品的碳含量,也就是未来会被征收碳关税的那部分碳排放,肯定用不着全生命周期碳足迹等方法。为什么?因为此碳足迹非彼碳足迹。CBAM仅关注企业的“范围一”和“范围二”排放;它既不考虑上游环节(原材料生产)的排放,也不考虑下游环节(使用和报废阶段)的碳排放。而全生命周期碳足迹则必须考虑上下游排放。换言之,CBAM征税的碳排放不是“全生命周期”的,它仅限于组织内部的生产排放和用电排放(对电力排放是不是征税还没最后确定),而全生命周期碳足迹的碳排放是跨组织的。全生命周期碳足迹当然有它的用处和价值,但它并不是应对碳关税的特效药,甚至并不完全对症;这是一个科知识题,必须实事求是。

三、欧洲委员会和欧洲议会版本的异同

目前来看,与欧委会一年前拿出的“立法草案”相比,欧洲议会今天通过的修正方案有很大变化。最重要的是,碳关税的起征日期向后推迟了一年——从2027年起征。欧洲议会的方案扩大了CBAM的产品范围,增加了有机化学品、塑料、氢和氨,还把进口产品的间接排放(用电排放)纳入了征税范围;后面这两条使得CBAM有了强制实行力。

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四、业界对于CBAM可能引发新十大正规网赌网址争端的担忧

业界普遍担忧,欧盟率先实施CBAM可能在全球范围内引发新的十大正规网赌网址争端。有业内人士认为,实施碳关税将导致相关产品的出口成本增加,令行业承压;同时,类似欧盟碳边境调节机制的政策有十大正规网赌网址保护主义的倾向,或成为部分国家保护本土产业、打压竞争对手的手段。布鲁盖尔研究所就曾发表文章指出,欧盟的碳边境调节机制很可能引发十大正规网赌网址争端。澳大利亚更是公开反对欧盟推出碳边境调节机制,称其为一种“十大正规网赌网址保护措施”。另有泰国、韩国、菲律宾等国质疑,欧盟此举是要把单边标准强加于其他国家。

能源基金会低碳转型项目主任傅莎指出,欧盟推出CBAM的初衷与其碳市场改革密不可分,其中就包括帮助本土企业提升竞争力。“欧盟应该也考虑到了各界对十大正规网赌网址争端的担忧,在相应条款的设计上有所体现。比如,费用的征收并不针对进口产品,而是针对其本土进口商。不过,这不能避免这些条款通过传导致使进口产品的成本增加。另外,欧盟还通过选定行业、局限在直接排放、设置过渡期等方法,尽量减少各界的顾虑。目前来看,可能对其周边十大正规网赌网址伙伴的影响会比较明显,首阶段覆盖的行业也会受到影响。”

值得注意的是,CBAM在欧洲议会获得通过,并不意味着作为“碳关税”已经走完立法程序。这表明继欧盟委员会、欧盟理事会之后,欧洲议会也形成了自身的“碳关税”方案,下一步,还要进行三方协商,才能得到最终的法律文本。


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